社科院专家:十年房价和调控都经历了什么
2016-12-08   来源:未知 作者:搜楼网  

一、十年房价,四轮周期

最近十年以来的中国房地产市场价格走势能够大体划分为四个周期。以具备代表性的“70个大中城市新建住宅价钱指数”为例,这四个周期的起止时间分离如下(见图1):

第一轮周期:2006年到2009年初。其中,2006年到2008年6月金融危机暴发之前为上行周期,金融危机爆发之后到2009年2月为下行周期。

第二轮周期:2009年3月到2012年5月。其中, 2009年3月到2011年9月为上行周期,2011年10月到2012年5月为下行周期。

第三轮周期:2012年6月到2015年4月。其中, 2012年6月到2014年4月为上行周期,2014年5月到2015年4月为下行周期。

第四轮周期:2015年5月之后开始新一轮上行周期,到2016年9月尚未停止。

尽管不同城市、不同类型房屋价格上涨与下跌的详细起止时点和波动幅度有所差别,但大体走势上与图1中展示的情况是基本一致的。整体来看,我们可以将近十年以来中国房地产市场的价格走势概括得出如下三个特点:

第一个特色是:趋势性上涨,周期性波动。从趋势上来看,房价在过去十年中是连续上涨的。假如以2006年1月为基期,将全国70个大中城市新建住宅价格指数的值设定为100,到2016年9月,该指数到达162.4(这里需要注意的是,“新建住宅价格”可能低估了房价整体的上涨幅度,因为新建房屋通常距离城市中心更远,价格增速慢于位于中心地带的二手房屋。)根据“中国典型城市住房同质价格指数”,北京(楼盘)上海(楼盘)深圳(楼盘)等一线城市的房价在从前十年间更是上涨了三倍以上。围绕趋势性上涨这一慷慨向,房价在部分时间浮现出周期性波动性,有时上涨速度更快,有时则涌现下跌。

第二个特点是:上行周期长,下行周期短。从过去十年的情形来看,前三轮房价周期的下行时段都不足一年;而上行时段则持续的要长得多,例如第二轮上行周期为两年半,第三轮上行周期也将近两年。

第三个特点是:从普涨普跌到分化,总量矛盾向结构性矛盾转化。在2015年之前,一二三线城市的房价走势根本上是一致的,上行周期同时上涨,下行周期同时下跌,只管涨跌幅度有所不同。而在2015年之后,这一情况发生了显著转变:北京、上海、深圳等一线城市的房价上涨周期不仅当先于二三线城市开始,而且上涨速度也远远超越二三线城市。二线城市内部的房价走势也呈现了分化。另外,在一些四线城市及县城,房价甚至出现了下降。
社科院专家:十年房价和调控都经历了什么
  二、制度和经济背景

与一般商品或服务市场不同,政府在房地产市场中发挥着更大的作用。因而,要理解房价周期和房地产调控的逻辑,必须首先理解如下四方面制度背景和经济背景:

其一,城镇住房制度改革启动以来,我国房地产市场阅历了从无到有、从小到大的发展过程。这期间,中国的房地产市场尚不健全,处在不断完善的过程之中。换句话说,过去十年,中国房地产市场既是一个不断壮大的“发展中的市场”,同时又是一个不断改革完善的“转轨中的市场”。

其二,我国实施有别于其余国家的较为奇特的土地制度。依据宪法及相关法律,我国城市土地属于国家所有;乡村和城市郊区的土地,除由法律划定属于国家所有的以外,属于群体所有。但即使是集体土地,村集体也只拥有不完全产权——除了兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡村公共设施和公益事业建设等特殊事项之外,集体土地必需先被国家征收转化为国有土地之后,才干用作建设用地。这就意味着,政府是建设用地市场上拥有垄断位置的供应方。

其三,财税体制改革。1994年履行的分税制改革深入影响着尔后二十多年的中央-地方关联,以及地方间横向竞争关系。分税制改革之后,处所政府的原有财政收入起源弱化,寻求新财源的激励大大增强。与此同时产生了两个机遇:一是同期开始的城镇住房体制改革激活了住房需求;二是邓小平南巡之后的招商引资热以及各地与之相随同的工业园区建设高潮。这两者之间既有差异,又有相互关系之处。提供住宅建设用地能获得短期收益,但无法获得长期持续的GDP和税收;提供工业建设用地可以持续性取得GDP和税收,但在地方政府间剧烈的横向竞争之下,短期内不仅回报有限,而且还需要地方政府支出大量的三通一平等基础设施建设成本。因为企业可以用脚投票,而在户籍制度下,人口和家庭的流动则受到较大限制;经过衡量取舍,最后各地政府都采取了如下的策略:一方面,通过招拍挂等市场化方式高价供给住宅用地,另一方面,通过协议出让等政策性手腕廉价提供工业用地。

其四,房地产在经济增长中的重要地位。住房体制改革激活了城市原有居民的改良性住房需求;同时,大量农村人口在倏地城镇化的过程中转移到城市,也发生了新增住房需求。因而,房地产成为中国经济的一大支柱产业。根据许宪春等(2015)的测算,2001年到2013年房地产开发投资占全社会固定资产投资的比重均匀高达18.3%,是仅低于制造业投资比重的第二大投资范畴;2013年,房地产业增加值占GDP的比重为5.9%,加上房地产开发投资拉动的相关行业增加值,两者总计占GDP的15.3%,对GDP增长的奉献率达到29.4%。

三、房价调控的目标及工具

在以上制度背景及经济背景的基本之上,就很轻易理解中国政府过去十多年间的房价调控行为。房地产政策统筹着多重目标,诸如经济增长、民生保障、财政收入、金融稳定、经济活气、城镇化推进、城乡社会治理等等。但这些目标并非老是鼓励相容的,在某一特定的时间点上彼此可能存在摩擦。梳理下来,政府进行房价调控的念头和意图通常主要基于以下两点短期考量:

其一,保增长。在短期,斟酌到房地产在宏观经济中的重要地位及其对相关行业的带动作用,在经济下行期确保房地产行业的固定资产投资就天然而然地成为宏观调控的一部分。而增进房地产行业固定资产投资的条件是确保销量和价格不大幅下滑。

其二,防风险。这里既包括防备金融风险,还包含防范舆论危险、确保政治稳定。尽管学术上对于“泡沫”的懂得和界定存有较大争议,但在政策制定者和金融市场投资者中的确存在着广泛的担忧——房价过快上涨会滋生泡沫,而泡沫决裂将导致严重的金融风险,并危及整个宏观经济。另外,住房是居民的基本需求,是千家万户都关怀的事件。房价过快上涨或下跌都会成为备受舆论战议的焦点,甚至造成舆论危机。互联网的遍及和便捷进一步增加了这一层面的担心。有些时候,媒体舆论而非房价上涨自身往往成为促使政府出台调控政策的直接动因。

上述两点短期考量是房价调控的主要政策起点。除此之外,还有一些长期考量,例如房价上涨会增加制造业和服务业本钱,会削弱经济竞争力;再如房价上涨过快加剧收入不同等和财产不平等,并在一定水平上造成社会割裂,扭曲社会正义感,造成无房年青人“绝望感”。这些长期考量以往多存在于学术研究之中,但最近几年越来越多地受到政策制定者的关注。

基于上述政策意图,中国政府对房地产市场采取“上下限相机调控”的策略——当房价上涨速度过快或者上涨持续时间较长时,适时进行“限制性调控”;当房价下跌或者经济增长动力不足时,进行“刺激性调控”(图2)。

由于房价周期“上行长、下行短”的特点,“限制性调控”相比“刺激性调控”而言更多地产生。典型的有2005年到2006年的限制性调控,2010年初到2011年中的限制性调控,2013年的限制性调控,以及2016年国庆节期间多城市密集出台的限制性调控。尤其是2010年初到2011年中的限制性调控,堪称连环出击、火力密集,确真实一定程度上弛缓了房价上涨的速度,并且终极在2011年10月将房价增速压到了负值。但是,房价下降的速度很慢,而且只持续了半年时间,从2012年6月开端又一次步入新的上行周期。

“刺激性调控”最典型的是2008年金融危机爆发之后的刺激性调控,以及2014年到2015年的限购松绑和房地产去杠杆。不外,因为房地产市场在已高度分化,2016年之后,以三四线城市为主要对象的去库存“刺激性调控”很快演变为以一二线城市为主要对象的“限制性调控”。
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房地产调控政策工具箱中包括四大类工具:需求侧工具,供给侧工具,中间环节工具,和其他工具。下面我们以“限制性调控”为例,对这些政策工具进行简要梳理(表1)。

第一类是需求侧工具。需求侧工具的基本思路是通过减少需求的方法来遏制房价过快上涨。其一是以户籍、税和社保缴纳情况等指标为界线,通过行政性地限购、限贷来减少需求。其二是通过提高按揭贷款的首付款比例和贷款利率来提高购房者的进入门槛、增加购房成本,从而起到减少需求的作用。另外,政府相关部门还可能采取窗口指导的方式,要求贸易银行收紧或放松住房按揭贷款的发放工作。

第二类是供给侧工具,即通过增加供给来遏制房价过快上涨。汇总梳理过去十年的相关政策文件,供给侧工具主要包括四项:一是增加住房建设用地供给,二是提高一般商品住房比例,三是增加保障性住房供给,四是加快审批环节。

第三类是中间环节工具,通过调整中间交易环节的税费来调节供需。主要手段是,在“刺激性调控”时,减征或免征契税和营业税(“营改增”之后为增值税),有差别地下调税率;在“限制性调控”时,撤消以往的税收优惠政策。另外,每当房价高涨的时代,关于房产税的政策探讨也会加码。在2010年到2011年的限制性调控期间,上海和重庆(楼盘)两座城市于2011年1月28日开始试点征收房产税。2013年,《国办发〔2013〕17号文件》再次指出,要总结个人住房房产税改革试点城市经验,加快推进扩展试点工作。2016年限制性调控期间,原财政部长楼继伟又屡次公然表现正在踊跃推进房产税。

第四类是其他工具,大体上包括三项:一是在政府内部实行房价调控工作责任制,建立地方政府及相关官员的考察问责机制,落实责任。二是通过行政命令督促房地产开发企业加快项目建设和销售进度。三是强化对市场的监管职能,例如《国办发〔2010〕4号》指出,要“加大对捂盘惜售、囤积房源,分布虚假信息、捣乱市场秩序等违法违规行为的查处力度。加强对闲置土地的考察处置,严厉查处违法违规用地和囤地、炒地行为。”
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  四、供给侧市场建设强于调控

纵观过去十年,房地产市场有着“中国式调控”的鲜明印记,但对于调控政策的效果则颇有争议:有人认为房地产调控获得了一定效果,有效施展了缓冲器的作用;有人则以为房价调控加剧而非化解了问题,一线城市房价“越调越高”,三四线城市则库存大批积聚、难以恢复。在本文看来,房地产调控的效果和问题都不宜被过火夸张——“调控”原来就是针对周期性波动所采用的暂时办法,而中国房地产市场存在的问题则是构造性的。要解决房地产市场的问题,基本之策并不在于调控,而在于开启新一轮住房体系改革,加强供给侧市场建设。详细而言,“新一轮房改”要在如下四个层面增强供给侧结构性改革:

一是在国家层面,要深刻研判经济结构演化和人口区域流动的动态格式,明白大中小不同类型城市的定位,调整建设用地指标,优化资源配置,防止人口向东流、建设用地向西批的错配。

二是在城市层面,一二线城市要根据需求情况有效增加住房供给。特大城市和大城市要公道计划、优化布局城市内部工作区和生活区,提高空间应用效率,同时要着力进步公共服务才能和社会治理能力。

三是在市场层面,要发展租售并举的多层次住房市场。特殊是一二线城市,要通过政府、企业和金融机构的共同协作,建设形成活泼度高、稳定性强、规范的租房市场。另外,应摸索“先租后买”、“租售联合”、“倒按揭”、“共有产权”、“过渡性产权”等多种形式灵巧的产权制度,在防范风险的前提下,向试点要经验,多管齐下实现住有所居、确保住房成本与经济发展程度相适应。

四是在调配层面,要深入财税体制改革,理顺中央地方财权事权关系,下降地方政府对于土地财政的依赖;同时要树立合理的“外部性收益”分享机制,研究制定房产税征收和使用制度规矩,择机推出。

(作者系中国社科院财经战略研究院、清华大学中国与世界经济研究中心研究员)